警察執法與集會遊行權之保障

蔡震榮
中央警察大學行政警察學系教授

壹、警察執法與集會遊行權保障之現況

最近幾年我國政治情勢改變，人民雖享有較多的政治自由，而相對的街頭集會遊行次數增加，尤其自從2004年總統大選後的319集會遊行事件後，另一組候選人以「選舉不公、查真相、要公道」等訴求，舉行一連串集會抗爭活動，參加總人數超過七十一萬餘人為歷年之冠，時間歷經數週之久，動員警力人次逾數萬，付出社會成本甚鉅。

政治活動之集會遊行事件增加速度，警力投注在集會遊行事件，在台北市轄區內尤其是中正區最為明顯。

警察取締的態度以及處理之實務也頻頻招受疵議。

因此，更有人主張廢集會遊行法。

相對的，警察機關也認為現行集會遊行法的規範不足，也主張修法。

有人認為是現行的集會遊行法規範不當有以致之，尤其現行法所採取的警察許可制，是主要的根源所在，有學者認為，集會遊行法當時採許可制有其時代背景，既然今日政治情況已非往昔，則本法應「隨時轉則治」，然而，本法實質上並未隨時轉，現今所施行之集遊法仍為因應過渡時期之規範，其時間與環境背景迥異之今昔，應得檢討修正集遊法，使之能適時、適性的發揮保障人民權利與維護公益與公序之功能。

依本法之規範，集會遊行從申請、舉行，到最後因違法活動可能發生的行政罰或刑事罰，這整個程序延伸下來，除了司法判決（本法第29條至第31條之刑事罰）外，全部皆屬警察機關權責 1。

易言之，整個集會遊行權的保障，完全操之於警察機關的手中，警察機關對集會遊行活動的執法，影響著基本人權的維護以及國家公權力的伸張，不可不慎。

在此，有學者認為警察機關在集會遊行法的處理程序中有球員兼裁判之嫌，亦即，事前許可與事中秩序維持以及事後的處罰與移送等，由警察機關全包，有如所有活動全部在於掌握中 2。

從相關探討集會遊行的文章，以及網路上發起「對抗」集會遊行法的相關文章 3 中可

1 司法判決雖屬法院之權限，但刑事案件的移送權仍屬警察機關，因此，決定權仍在於警方。

2 對此，有謂警察事前之許可是裁判角色，事後之秩序維持也是裁判角色，何來球員兼裁判，此論所言差咦，因為警察實際上也在執行公權力，以此角色，從公權力執行觀之，應屬於整個事件的參與者與事件和平運作的主導者，因此，警察的處理態度，當然會影響集會遊行權的實施，因此，才有「球員兼裁判」論點之提出。

3 相關網路上探討文章有：

1.寶貝LUCKY的我 抗議集會遊行惡法http://www.wretch.cc/blog/doggielucky&article_id=3147889。
2. [KT的政治評論]為什麼集會遊行不需事前許可？http://www.wretch.cc/blog/Kiantix&article_id=3842821 。
3.台灣人權促進會http://www.tahr.org.tw/index.php/categories/tw/等等。

以看出，目前民間認為警察不尊重集會遊行權，對警察執行集會遊行的措施約有三項不滿。

一、許可制制度之不當首先即是「許可制」，「許可制」是最受批評侵害人權的措施，這除了以「基本人權」角度來衡量外，尚有傳統高壓政權所遺留下人民對政府的不信任，這方面需要時間來化解，有學者批評認為：「許可意味著抗爭者必須先向其抗爭的對象—最代表國家機器鎮壓體制的警察—溫柔謙卑地低頭『請求』許可。

進而，使得未經申請許可的集會，就會被警方推定（甚至視為）違法！（依集遊法§ 25I，「未經許可」就是「解散」之理由）集會遊行的申請人與政府，就路權使用進行協商（bargaining）的時候，許可制給了警方極有利的（不公平）籌碼 4！」二、警察現場處理之裁量權集會遊行法除了事前的「許可」之外，警察在現場對集會遊行的監控上，集會遊行法賦予警察人員極大的裁量空間，使得人民基層異議者行動，卻必須受限於鎮壓氣氛濃重的警察人員。

以「命令解散」為例，警方的裁量標準是以空洞模糊的§ 26來規定，而違反「解散命令」就當然構成行政罰（§ 28）與刑罰（§ 29）的要件。

現實上，「解散」這種「即時執行完畢」的行政處分，很難受到司法審查。就算較有正義感的檢察官或法官，在§ 26的空洞標準下，多半也都會尊重行政裁量。

更進一步來說，在這樣的警察裁量下，基層異議者在街頭（無論是否事前得到許可），都要「絕對服從」警察人員，甚至不得「誹謗公署」（§ 30）！無論從情緒面還是實質抗爭有效面來看，這都具有強烈的鎮壓（而非保障）傾向 5。

又有提出警察裁量濫用而謂：「人民為公共事務（如反對興建水庫、反對都市更新計劃）向地方政府請願或陳情，雖過程平和，警方仍以未申請集會移送法辦。

法院判決被告違反集遊法第29條規定，處拘役50日(30日)，得易科罰金 6。

警察機關現場之處理，即是對於集會遊行的命令解散，由於命令解散屬對人民集會遊行權利的剝奪，必須有明確的法律規定以及明顯違序事實方能予以限制，而目前大都僅憑警察機關的單方認定，且又欠缺一套標準依據，因此頗受批評。

不過日前法院判決已將警察之舉牌與現場是否發生違序行為做連結，相信警察機關應會逐漸修正目前執行方式，朝更符人權保障的意旨執行，但徹底解決之道，應可從制定「施行細則」方面著手，讓限制人民權利的規定能有一基本規範可供遵循。

4 廖元豪教授發表於「集會遊行法總體檢」，台灣法學會憲法行政法委員會、台北大學法學系主辦，民國95年6月 25日。

5 同前註2。

6 魏千峰先生發表於「集會遊行法總體檢」，台灣法學會憲法行政法委員會、台北大學法學系主辦，民國95年6月 25日。

其所參考的法院判決為屏東地院84年易緝字第83號刑事判決以及台中地院92年簡字第147號刑事判決。

12 三、警察之執法標準不一遭受批評即是執行標準不一，即對政治性集會及一般性集會之保障不同，對政治人物及一般百姓之集會遊行之執法又不同，最明顯的案例即是政大學生林柏儀於民國94年7 月5日赴教育部陳情 7，以及親民黨主席宋楚瑜及立委高金素梅於民國95年6月26日於立法院 8 靜坐抗議，警方處理之態度大不相同。

林柏儀及數名抗議學生赴教育部陳情，經警方舉牌三次後即移送地檢署，遭檢察官提起公訴（後法院判決無罪）；而宋楚瑜及立委高金素梅則遭警方三度舉牌後，依然無驅散行動，二者之處置態度天南地北，造成民眾對警察執行方式無法認同。

四、台灣台北地方法院95年度易字第617號刑事判決 94年7月5日被告等大學生與研究生為「高教公共化」議題，前往教育部陳情，未向警方申請集會許可，雖教育部派員接見，仍為警方以違反集遊法第29條經命令解散而不解散規定，移送法辦。

本案經台北地檢署起訴。

被告辯稱此係依法令之陳情勿須經許可，且警方解散命令違反集遊法第26條比例原則規定，不構成同法第29條之犯罪行為。

台北地方法院判決被告無罪，其理由為法院得對警方所為之「命令解散」、「制止」之行政處分是否合法為實質審查，本案警方第二次解散命令（高教司長生命、身體或財產之立即危險）、第三次解散命令（洽公民眾之往來便利）不符合集遊法第26條比例原則規定，雖被告主觀上有集遊法第29條之犯罪故意，亦難認其所為已該當該罪之客觀構成要件要素。

五、本案之評析本案顛覆了以往法院尊重警察機關的命令解散的下令，警察機關實務上使用的舉牌行為，其主要目的乃是要告知主辦者集會遊行之行為已違反相關法令規定，應即刻停止或自行解散，否則將遭受行政處分或其他處罰。

至於舉牌效果上，第一次舉牌，應屬警告性質的行為，也就是告知違反者其行為已屬違法，其並未附加任何法效果，故應屬行政作為之「事實行為」。

至於第二次舉牌，甚至是第三次或更多次之舉牌，差別在於現場情形有無達到制止或命令解散等無法控制的情況。

若現場指揮官認為該時之狀況已達到應命令解散的程度，而有舉牌之必要，則該次舉牌之效果屬集會遊行法第28條所規定之行政罰，即吾人所稱「第二次舉牌之效果」至於經命令解散而不解散，經制止仍不遵從時，則屬刑罰之規範，是所謂「第三次舉牌之效果」。

以往法院只要都尊重警察機關之判斷，亦即，尊重警察機關的判斷餘地，但本案卻進一步認為，警察機關的舉牌之理由，並非屬於警察機關的「判斷餘地」，因該項判斷餘地涉及行政罰與刑罰，法院應就其當時舉牌命令解散之理由進一步加以審查。

7 事件詳細內容請參閱聯合報民國95年4月13日A8版。

8 事件詳細內容請參閱http://news.yam.com/ettoday/politics/200606/20060626921248.html。

貳、警察機關在執行集會遊行活動上之困境前述警察機關在執行集會遊行活動上，會因人員、訴求不同而有差異，尤其明顯偏袒政治性集會及政治人物，造成集會遊行權的本意喪失，失去原先保障弱勢的功能。

其實警察人員亦是公務員之一環，要其脫離政治中立行事有其困難，不過這些並不能成為執法偏頗的藉口，警察機關應秉持人權保障為優先，方能脫離這個泥沼，如此才能獲得尊重與愛戴。

以下將概述警察機關在執行集會遊行上之困境，期能從這些困境中研擬出解決執法標準不一的方法。

一、處理政治性集會所面臨之困境以國內目前集會遊行活動訴求之目的來看，政治性集會仍佔多數，而政治性集會勢必牽扯到政治性問題，要警察機關公正執法應有其難處。

為何如此說？首先，警察機關面對朝野政黨舉辦的政治性集會，即使明知可能發生危害，但該如何否決？以此次立法院針對總統罷免案的投票為例，藍綠政營各自動員前往立法院聚集，現場必定出現衝突，但警察機關有無能力否決一方，甚至是雙方的集會遊行申請？第二，政治本身即無全然對錯之問題，何況以國內目前政治形態，要區分是非對錯更是奢談，現要由警察機關來決定政治性集會應否命令解散、處罰，對警察機關來說，壓力是否太大？如民國93 年3月11日，民進黨313集會變遊行，警察局長被質疑不公 9；網路上相關探討文章，泛綠選民攻擊馬英九市長未依規定舉牌三次後驅離泛藍民眾 10 等。

第三，政治性集會後續衍生的問題相當大，警察機關在處理上不得不謹慎為之，而這也是警察機關在處理政治性集會跟非政治性集會上不同的原因，放諸各國皆是如此。

不過既然集會遊行是基本人權，本就不應區分集會遊行目的，更遑論因目的不同而方法手段不同，此皆非法所允許。

解決之道，還需民眾與警方共同合作，讓民主素養提升，以減少政治干預行政。

另外，從民國89年及93年總統大選後之選民聚集事件來看，掌管犯罪偵查的檢察官，在這二次總統大選後的集會現場，不曾現身來指揮偵查，反而由警察機關獨自面對聚集群眾，如此將政治集會完全由警察機關自行處理，是否適當已不待言。

而連獨立自主的司法機關對政治性集會都如此躲避，身為行政機關的警察單位卻要直接面對，警察機關的壓力可想而知。

二、面對民意代表及政治人物所面臨之困境以目前國內集會遊行現況來看，申請集會遊行之人大都是民意代表或是具有黨職身分之人，加上目前政黨政治形態，這些人申請集會遊行與政黨申請有何不同？更何況若是執政黨的黨職人員申請，那與以國家名義申請有何不同？警察機關如何否決？況且以現今縣市警察機關與縣市政府議會的關係來看，預算及裝備等事關警察機關運作的經費全掌握在議會手上，警察機關有如遭議會掐住脖子一般，試問縣市警察機關如何公平處 14 9 相關新聞請參閱http://www.epochtimes.com/b5/4/3/11/n483389.htm。

10 如鯨魚網站-馬英九一天不說謊就會憋死，民國94年6月27日。

理這些人所提出的集會遊行申請？當然這些理由並不能作為警察機關推卸責任之藉口，警察機關應公正執法，才是維護集會遊行權最佳方式，畢竟警察機關服務的是廣大的人民，而非少數的民意代表或黨職人員。

相信警察機關若能公正嚴明，民眾必定與警方站在同一陣線，並成為警察機關的靠山，如此必能逼迫這些民意代表或黨職人員有所收斂，讓警察機關更能公正執法以保障民眾權益。

三、面對民選首長所面臨之困境目前集會遊行事務屬縣市警察機關管轄，因此地方警察機關必然會面對一個問題，即是地方首長申請或參加其主管縣市的集會遊行，如馬英九參加民國95年3月12日中國國民黨主辦的「三一二拚生活、救台灣」大遊行 11、民國95年6月26日馬宋並肩坐馬路佔車道 12。

警察機關在面對轄區首長及其政黨舉辦之集會活動，如何落實執法實有待考驗，畢竟是自己主管長官，況且能否派任至該地區成為主官，亦需這些民選首長的同意 13，若說不受到影響，實難以置信。

況且在處理違法之集會遊行上，若地方首長參與其轄區內之違法集會遊行時，甚至是帶頭違法時，警察機關在舉牌警告無效後，面對自己的直屬首長，是否有「勇氣」處以行政罰，甚至以違反刑事罰移送地檢署，皆再再考驗警察機關的能力。

因此，要警察機關面對自己地方民選首長，又要公正執法，實是陷警察於不義的角色罷了。

解決之道，本文建議，警察機關可將集會遊行流程的手續透明化，透過全民監督的方式，讓警察機關在執行上較無壓力，亦較能客觀執行。

四、警察機關自身困境警察機關屬公務體系之一環，上從總統府、行政院、各部會、縣市政府、黨派，下則到鄉鎮市，幾乎都有接觸，要讓身為政治一環的警察脫離政治，無異是緣木求魚 14。

加上警察機關內部為求升官，捨專業就權勢，更讓警察機關在執法上無法獲得民眾信任。

另外，警察機關除面對上述三種困境外，還要面對自身職位的保衛戰，如民國94年4月26 日發生機場暴力事件，撤換航警局長。

當然若是執行過當或不力遭到撤換乃屬當然，但何謂過當？以及如何防止過當？集會遊行現場人數眾多，下一秒將發生何種狀況無人能預測，因此最好的預防方法就是「治亂於初動」，讓現場不要有狀況發生，所以才會有些集會遊行活動稍有違法即遭舉牌警告或命令解散。

當然如此有矯枉過正之感，然這也是警民間相互不信任所帶來的苦果，加上目前我國集會遊行大都由民代帶頭舉行的情況下，很難不會發生違序情況，就以426機場暴力事件為例，當時航警局長即是太相信立委 15 11 相關新聞請參閱http://www.worldjournal.com/wj-inst-news.php?nt_seq_id=1324672。

12 相關新聞請參閱http://news.sina.com/TVBS/101-102-101 ... 06-06-26/09071048886.html。

13 如民國95年5月25日，台北縣長對於警政署直接發布台北縣警察局長之任命表示不能接受，詳細內容請參閱http:// www.libertytimes.com.tw/2006/new/may/25/today-so9.htm。

14 如民進黨之「菁英入黨」，警察機關內部高階長官即有多人加入，引發行政不中立之質疑。

相關新聞請參閱 http://www.epochtimes.com/b5/3/1/21/n268212.htm。

的保證，才有後來的流血事件，進而牽引出連戰返國時相當多的管制行動，導致民眾相當多的不便。

要解決上述問題，本文建議警察機關在執法上應朝向中立，並訂定相關作業規定，將一切事務透明化；而在遴選警界高層主官上，能有如檢改會一樣，由基層或中階員警票選提交建議名單，由上級審核發布，儘量減少秘密作業，讓警察能努力於工作表現，而非由政治力量來干預人事派任，進而降低員警士氣，並讓員警無心於警察工作的執行。

參、行政中立、行政倫理與集會權之保障傳統上所謂「行政中立」，係強調「政治中立」，要求公務人員在執行職務時，不介入政治派系或政治紛爭，而應超越黨派，本其專門知識、技能與經驗，依法執行政府政策。

而目前尚在等候立法的「行政中立法草案」，就其規範的內容而言，除消極性地要求公務人員應保持行政上的政治中立立場外，尚積極地以法律賦予公務人員免除政治力干擾的權利及救濟保障的方法和程序。

如此不僅可以突破造成行政不中立之特別權力關係思想的藩籬，也賦予公務人員免除政治力干擾的法定的「防禦權」。

然而「行政中立」之概念，不僅指政治活動之中立，更應強調「執法中立」之理念。

因為公務員若能公正執法，自然能超越黨派利益，信守行政中立原則，並能積極保障人民權利。

因此，所謂行政中立，應指在依法行政原則前提下，一方面保持政治活動之中立，不介入政黨派系或政治紛爭，以公益為考量，依法執行政府政策，另一方面並應落實公正執法之理念，超然、客觀、公正、公平地對待任何個人、團體或黨派，恪遵平等原則，依法執行個人職務。

另外，日前有立委提議，欲修改警察法第十三條之一等法律，規定警察人員應超出黨派、行政中立 15。

可見警察人員的行政中立受到相當重視，警察機關應了解自身角色，積極做好職務上之工作才是。

而與「行政中立」息息相關的尚有「行政倫理」，所謂行政倫理，係指維持行政行為正當關係的原理。

易言之，公務員應對於負責任、守紀律、忠於職務等倫理條件的遵守。

其目的在於加強公務員對公益的服務，從而增強或維持公眾對國家政府的信心，促使公務員必須公正清廉、誠實熱心對人民服務及負責。

另外，行政倫理又指在行政系統中，確實要求規約公務員的適當行為，期使公務員在行使公權力時，應多做價值判斷及在維護社會公平正義的法律規範之下，予以正當的行政行為去執行職務。

並且還要保證能夠以品德良好、盡忠職守、勇於負責、奉公守法、秉持公正、講求法治、追求民主、重視公益等辦事精神，來造就一個福國利民為最高境界的理想目標。

如此，則公務員之每一項行政行為，便均能納入法規制度的約束之下，達到依法行政原則之處理政務的作用。

所以，公務員為保持行政中立的立場，如能具備行政倫理之有關的法制涵養，當可收到事半功倍之成效。

另外，民國89年民進黨總統選舉之警政治安白皮書指出：「只有透過警察體制與意識構造之民主中立化，方有可能使警察中立執法，不偏不倚，博得人民對司法與政府的 16 15 詳細新聞請參閱http://www.epochtimes.com/b5/3/1/21/n268212.htm。

信賴，不致成為政治工具或代罪羔羊。

」警察是廣義司法體系一環，應有司法獨立之精神；也是行政體系之一，自應追求行政中立。

故維護警察在政治上之民主中立性，應是民主國家的基本要求，也是民主法治社會基本條件。

因此，警察與政治之間應有適當之絕緣體，杜絕政治力不當介入，如此才能維護警察執法之民主中立性，發揮警察拚治安的專業功能，成為值得人民信賴，真正為民服務的「民主中立的警察」。

16 綜上，警察必須保持行政中立，如此方能鞏固現行警察制度基礎，蓋警察行使職權，可直接限制人民自由權利，這是一般公務員所無，且國家賦予警察強力權限，若其有所偏頗，勢必帶來不堪設想之後果；而警察人員對於行政倫理的落實，在於讓警察人員在執行職務時，能更以民眾權利為考量，造就一個福國利民的生活環境。

因此，警察機關若能確實遵循行政中立與行政倫理，相信對於上述警察機關面對集會遊行時的困境應能迎刃而解，而不至於處於現在裡外不是人的尷尬場景。

不過要達到這樣的情境，除了法律的制定外，尚需民眾的鼓勵，以及最重要的警察人員自身的覺醒。

期許警察人員儘速拋開束縛，確認真正服務的對象，讓人民能充分的行使人權。

16 資料來源http://www.ttnn.com/cna/news.cfm/060531/78。